Bringt die EU-Agrarreform in Deutschland aller Kritik zum Trotz eine ökologische Wende?

Eine zu intensiv betriebene Landwirtschaft ist eine der Hauptursachen für den anhaltenden Verlust der biologischen Vielfalt auch in Europa. Deshalb wäre die gerade anstehende Neuregelung der EU-Agrarförderung aus Sicht von Wissenschaftlerïnnen eine gute Gelegenheit für eine ökologische Wende in der Landbewirtschaftung. Die Summe, um die es dabei geht, hat eine gewaltige Lenkungswirkung: Fast 400 Milliarden Euro werden die EU-Staaten in den kommenden sieben Jahren für Agrar-Subventionen ausgeben. Noch sind die Verhandlungen zwischen Mitgliedstaaten, Europaparlament und EU-Kommission nicht vollständig abgeschlossen. Doch es zeichnet sich ab, dass der angekündigte „Systemwechsel“ nicht kommen wird.

Schon vor Abschluss der Verhandlungen hat der Bundestag Mitte Juni die Rahmengesetzgebung für die Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) beschlossen. Der Bundesrat soll sich noch vor der Sommerpause abschließend damit befassen.

Der Agrarökonom Sebastian Lakner und der Naturschutzbiologe Eckhard Gottschalk analysieren in unserem Interview, was die sich abzeichnenden Beschlüsse für Landschaft, Landwirtschaft und Biodiversität bedeuten.

Eckhard Gottschalk ist Naturschutzbiologe an der Universität Göttingen. Schwerpunktmäßig beschäftigt er sich mit den Ursachen für den Rückgang von Feldvögeln. Er ist Mitinitiator des Rebhuhnschutzprojekts Partridge.

Sebastian Lakner hat die Professur für Agrarökonomie an der Universität Rostock inne und beschäftigt sich unter anderem mit den wirtschaftlichen und ökologischen Auswirkungen der Agrar-Umweltpolitik der EU. Er gilt als einer der besten Kenner der GAP.

Thomas Krumenacker: Die GAP ist noch nicht fertig ausverhandelt, da hat aber der Bundestag schon die Umsetzung für Deutschland beschlossen. Wie kann das sein?

Sebastian Lakner: Der frühe Beschluss hat mit dem Termin der Bundestagswahl zu tun. Der nationale Umsetzungsplan muss bis Jahresende beschlossen werden. Nach der Sommerpause ist Wahlkampf, da ist ein Beschluss schwierig. Realistisch dauert es bis November, Dezember, bis eine neue Bundesregierung im Amt ist, die die Umsetzung beschließen könnte. Ein späterer Beschluss der deutschen Umsetzung klingt zwar politisch sauberer, könnte aber problematisch sein, weil dadurch Zeit für die juristische Umsetzung fehlt. Das Bundeslandwirtschaftsministerium hat aus einer schwierigen Situation das Beste gemacht und einen Entwurf vorgelegt, der teilweise leicht über den – vermuteten – EU-Anforderungen liegt.

Die beschlossenen Öko-Regeln sind potenziell besser als das bisherige Greening. (Sebastian Lakner)

Die Verabschiedung eines Gesetzespaketes klingt danach, als seien alle Details geregelt – dem ist bei den GAP-Beschlüssen aber nicht so. Was kann man jetzt bereits zu der entscheidenden Frage sagen: Wie ambitioniert ist die neue GAP und kommt es mit ihr zu einer wirklichen ökologischen Wende in der Agrarpolitik?

Eckhard Gottschalk: Es gibt sehr positive Aspekte für die Natur, die von der EU vorgegeben werden: Die Direktzahlungen an die Landwirte werden reduziert und ein Viertel dieses Geldes – immerhin fast eine Milliarde Euro jährlich – soll in Deutschland für Natur-Leistungen ausgegeben werden. Es gibt einen Maßnahmen-Katalog, das sind die sogenannten Öko-Regeln, der viele positive Aspekte bietet, etwa die extensive Bewirtschaftung von Grünland oder das Einrichten von Blühstreifen und Brachen. Auch wird es weiter die Agrarumweltmaßnahmen geben, für die mehr Mittel fließen sollen als bislang. Das ist positiv. Jetzt hängt der Erfolg an Details: Wird das Geld in wirksame Maßnahmen fließen oder in unwirksame? Das Greening in der letzten Förderperiode klang auch erstmal sehr gut, dann wurden dafür von Landwirten fast nur die Zwischenfrüchte ausgewählt, die für die biologische Vielfalt nichts bewirkt haben.

Sebastian Lakner: Auf EU-Ebene ist die GAP-Reform dagegen erschreckend schwach und unambitioniert. Es ist der Kommission bisher nicht gelungen, ein allgemein verbindliches Umweltniveau für alle Mitgliedsstaaten durchzusetzen, das über dem bisherigen Niveau liegt. Auch die Anpassung an den Green Deal und die Farm-to-Fork-Strategie ist mit dem aktuellen Diskussionsstand wohl eher nicht möglich. Trotzdem lässt sich der Reformvorschlag auf nationaler Ebene sinnvoll nutzen. Die beschlossenen Öko-Regeln sind potenziell besser als das bisherige Greening und die deutsche Umsetzung könnte schon ein Schritt in die richtige Richtung sein. Soweit die gute Seite. Inhaltlich kommt es gerade bei den Ökoregeln auf die Details an, um mit den Maßnahmen eine deutliche Verbesserung für Biodiversität und Klimaschutz erzielen zu können.

Welche maßgeblichen Details stehen noch nicht im deutschen Gesetz?

Sebastian Lakner: Themen wie Umbruchzeitpunkt bei Brachen, das verwendete Saatgut, die Breite eines Blühstreifens oder weitere anbautechnische Details können in einem Gesetz nicht festgelegt werden. Hier muss das Bundeslandwirtschaftsministerium über Verordnungen gute Lösungen finden – das ist bisher nicht abzusehen. Auch können wir jetzt noch nicht wissen, welcher Anteil finanziell in welche Öko-Regelungen fließt.

Es ist weiter völlig offen, ob ein Einstieg in eine stärkere Ökologisierung mit dieser Reform wirklich gelingt.(Sebastian Lakner)

Wichtig wird die Frage, wieviel Geld die Landwirte für welche Maßnahmen bekommen.

Sebastian Lakner: Bei den Prämien für Landwirte muss das Ministerium die Höhe noch bestimmen und deren Ausgestaltung entscheidet maßgeblich mit, ob es zu einer Ökologisierung kommt oder nicht. Wählt man die Prämie zu hoch, werden Steuermittel verschwendet und wir landen beim Greening 2.0. Ist die Prämie dagegen zu niedrig, nehmen nur Betriebe auf schlechten Standorten teil, weil es sich für die anderen nicht lohnt. Durch eine geringe Teilnahme wird großflächig aber kein ökologischer Effekt erzielt und das Geld ginge zurück nach Brüssel. Insofern hat das Landwirtschaftsministerium ein Interesse an einer regen Teilnahme. Es ist also meines Erachtens weiter völlig offen, ob ein Einstieg in eine stärkere Ökologisierung mit dieser Reform wirklich gelingt. Aber zumindest die Möglichkeit ist gegeben.

Der europäische Rahmen lässt den Mitgliedstaaten eine erhebliche Flexibilität bei der jeweiligen nationalen Ausgestaltung des GAP-Rahmens. Haben Länder, Regierung und Parlament den Spielraum für Verbesserungen aus Sicht von Ökologie und Gerechtigkeit genutzt?

Sebastian Lakner: Das lässt sich bisher nicht sagen. Deutschland ist mit seiner Planung des Strategieplans schon recht weit, andere Mitgliedsstaaten sind eher am Anfang. Aber was man da in Einzelfällen sieht, ist teilweise schon absurd: So wird in einem Land ernsthaft vorgeschlagen, das Kalken von Äckern als Umweltmaßnahme zu fördern. Das ist aber Teil der guten fachlichen Praxis, die Betriebe sollten das aus eigenem Interesse regelmäßig tun. Das muss nicht gefördert werden und schon gar nicht als Umweltmaßnahme. Auch die Förderung der sogenannten Präzisions-Landwirtschaft ist nicht unproblematisch. Zwar können Betriebe so Düngung und Pflanzenschutz zielgenauer handhaben, aber das ist vor allem etwas für sehr große Betriebe und eigentlich im ökonomischen Eigeninteresse der Betriebe. Hier werden indirekt auch die Verkaufsinteressen der Agrarindustrie mitgefördert. Präzisionslandwirtschaft ist zwar prinzipiell gut, sollte aber nicht über die Öko-Regeln gefördert werden.

Eckhard Gottschalk: Wenn der jetzt beschlossene Rahmen wirklich im Sinne der Natur umgesetzt wird, dann wäre ich schon sehr zufrieden. Allerdings fürchte ich, dass viel Geld in uneffektive Maßnahmen fließen wird. Im Katalog der Öko-Regelungen gibt es sehr wertvolle Maßnahmen, etwa einjährige Brachen, die immerhin ein volles Jahr von der Ernte der Vorkultur bis zur Aussaat im Herbst des folgenden Jahres unbewirtschaftet bleiben könnten. Sehr gut sind auch die mehrjährigen Blühstreifen, die immerhin für drei Jahre eingerichtet werden sollen. Und es gibt Maßnahmen, die wesentlich ineffektiver sind, etwa die einjährigen Blühstreifen, die nur drei Monate lang stehen. Die Maßnahme im Katalog, die am wenigsten für die biologische Vielfalt bringt, ist der „Anbau vielfältiger Kulturen“. An den Prämienberechnungen wird sich jetzt entscheiden, was die Landwirte auswählen werden und wieviel Geld in welche Maßnahme fließen wird.

Wo verbessert sich mit der neuen GAP spürbar etwas und wieviel Geld der jährlich rund sechs Milliarden Euro für die Landwirte in Deutschland wird in ökologische Maßnahmen fließen?

Sebastian Lakner: Die Ausgaben für die Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen in der II. Säule werden gestärkt und von 720 Millionen 2018 auf etwa eine Milliarde Euro ab 2023 erhöht. Damit gibt es mehr Spielraum, den die Bundesländer nutzen können. Eine weitere Milliarde ist für Öko-Regeln geplant, auch hier liegt Potenzial. Die Umverteilungsprämien sind dagegen eine Schau-Veranstaltung, weil es strukturpolitisch wenig sinnvoll ist, kleine Betriebe mit geringer Fläche zu fördern. Die Direktzahlungen, die es weiterhin gibt, werden durch diese Maßnahme nicht gerechter, sie sollten auslaufen. Die Politik in Brüssel und Berlin hatte nicht den Mut, sich von dieser inzwischen obsoleten Maßnahme zu trennen.

Wenn wir den Katalog der Öko-Regeln ansehen, bei deren Anwendung Landwirte zusätzliches Geld bekommen: Ist darunter ein "Trojanisches Pferd", ein Einfallstor für Maßnahmen, die viele Mittel binden aber nur wenig oder nichts bringen, wie das Greening in der letzten Reform?

Eckhard Gottschalk: Ja, das Schlupfloch bei den Öko-Regelungen ist schon sichtbar: Es heißt „Vielfältige Fruchtfolge“: Es müssen pro Betrieb fünf Kulturen angebaut werden, darunter Leguminosen – also Hülsenfrüchte, die den Boden mit Stickstoff anreichern. Die landwirtschaftliche Praxis erfordert sowieso eine gewisse Fruchtfolge, da man Kulturen wie Raps oder Weizen nicht jahrelang hintereinander auf derselben Fläche anpflanzen kann. Auch ist bislang für diese Maßnahme nicht einmal festgelegt, dass sich die Kulturen kleinräumig in der Landschaft abwechseln müssen, aber nur dann bringen sie Vielfalt und damit Leben. Und viele Leguminosen sind zusätzlich noch Fallen für Feldlerchen und alle anderen Feldvögel, weil sie oft gemäht werden. Hier wird voraussichtlich der größte Teil des Geldes abfließen, ohne dass sich die Landschaft im Sinne der biologischen Vielfalt verbessert.

Sebastian Lakner: Es ist in der Tat zu befürchten, dass ein sehr großer Anteil der Mittel für diese Ökoregel ausgegeben wird, die nicht so viel bringt. Eine Schätzung im Umweltbericht des Bundeslandwirtschaftsministeriums geht davon aus, dass über diese Regel zwischen viereinhalb und fast neun Millionen Hektar Fläche gefördert werden. Dagegen wird bei Brachen höchstens mit einer Million Hektar und für Blühstreifen sogar nur mit 150.000 bis 350.000 Hektar Förderfläche gerechnet. Hier sind die Prioritäten falsch gesetzt.

Bei Brachen hängt die ökologische Wirksamkeit davon ab, wann gemäht wird. (Eckhard Gottschalk)

Gibt es weitere, ähnlich bedenkliche Förderansätze?

Sebastian Lakner: Ein weiteres Trojanisches Pferd ist die Förderung für „benachteiligte Gebiete“: Für diese Förderung, etwa in der Alpen-Region oder in Mittelgebirgslagen, gibt es keine Umweltverpflichtung. Konkret heißt das: Man kann weiterhin in einer Tallage intensive Grünlandnutzung oder Tierhaltung mit hohem Viehbesatz betreiben und bekommt trotzdem eine Förderung für benachteiligte Gebiete. In der aktuellen Förderperiode gingen auf diese Weise zehn Prozent der II. Säule, das heißt jeder zehnte Euro für andere sinnvolle Maßnahmen verloren. Die Förderung der Alpen oder Mittelgebirgslandwirtschaft sollte an ökologische Maßgaben geknüpft werden. Die Förderung der benachteiligten Gebiete wird als Umweltmaßnahme deklariert, aber de facto ist es eine regionale Direktzahlung, die der Umwelt nichts bringt.

Die Verordnungen, die viele Details der Umsetzung ausbuchstabieren, sind noch nicht geschrieben. Wo muss nachgebessert werden?

Eckhard Gottschalk: Wir haben ja schon gesehen, oft liegt der Teufel im Detail. Zum Beispiel hängt bei Brachen die ökologische Wirksamkeit davon ab, wann gemäht wird. Viele Vögel der Agrarlandschaft brauchen mehrere Brutversuche für eine erfolgreiche Brut, andere brüten spät. Deshalb sollten Brachen immer erst ab Mitte August gemäht werden und nicht mitten in der Brutzeit von Rebhuhn, Braunkehlchen und Grauammer.

Auf was sollte noch geachtet werden?

Wichtig ist auch, dass Maßnahmen über mehrere Jahre laufen. Der Katalog der Öko-Regelungen umfasst leider fast nur einjährige Maßnahmen, aber trotzdem werden viele dieser Maßnahmen über etliche Jahre hintereinander am gleichen Ort wiederholt. Für diesen Fall muss geregelt werden, dass die einjährigen Blühflächen und Brachen nur zur Hälfte bearbeitet werden können. So werden sie zwar als einjährige Maßnahmen abgerechnet, haben auf der Fläche aber den positiven Effekt mehrjähriger Maßnahmen, zum Beispiel, dass auch im Winter Deckung für Tiere da ist. Angesichts der Summen die in diese Öko-Regelungen fließen werden, dürfen wir diese Mittel nicht uneffektiv einsetzen.

Um eine Trendwende zu erzielen, müssten wir einen bestimmten Flächenanteil von wirksamen Maßnahmen erreichen. (Eckhard Gottschalk)

Europa hat sich mit seiner Biodiversitätsstrategie und über internationale Verträge zu einer nachhaltigeren Politik verpflichtet, zuletzt auch im Rahmen der G7. Löst die GAP insgesamt dieses Versprechen ein?

Eckhard Gottschalk: Wenn man die bereitgestellten Mittel wirklich ohne Kompromisse für diese Wende einsetzen würde, wäre das schon ein sehr guter Schritt. Ein Schritt zunächst und nicht das Ende vom Weg, aber immerhin. Aber ich bezweifele, dass das der Plan ist.

Sebastian Lakner: Nein, es fehlt an gezielten Maßnahmen. Wir müssen für eine solche Umsetzung die Agrarumweltmaßnahmen viel stärker an den Bedürfnissen der Biodiversität ausrichten. Und umgekehrt müssen wir Betrieben, die etwas für die Biodiversität tun, mehr bieten. Verlässlichkeit, Beratung, bessere Prämien, eine einfachere Beantragung und Umsetzung sind dringend geboten, denn für mehr Biodiversität in der Agrarlandschaft brauchen wir die Landwirte und Landwirtinnen. Und wir müssen auch Verständnis für deren betriebliche Lage aufbringen. Das ist eine sehr große und vielschichtige Aufgabe und erfordert auch eine gute politische Kommunikation. Das ist möglich, aber dazu brauchen wir politisch einen völlig neuen Führungsstil.

Geht es Rebhuhn, Wiesenpieper, Kiebitz oder Uferschnepfe in sieben Jahren – so lange läuft eine GAP-Förderperiode – besser oder sind sie dem Aussterben noch nähergekommen?

Eckhard Gottschalk: Ich fürchte, sie kommen dem Aussterben näher. Um eine Trendwende zu erzielen, müssten wir einen bestimmten Flächenanteil von wirksamen Maßnahmen erreichen. Bleiben wir darunter, geht es mit der biologischen Vielfalt weiterhin bergab. Noch bietet die neue GAP diese Chance, aber nur wenn der ausgehandelte Rahmen wirklich für die Verbesserung der Landschaft genutzt wird und die dafür notwendigen Details in den Verordnungen festgeschrieben werden.