Klimanationalisten im Wasserbett
Ist forcierter Klimaschutz – zum Beispiel ein deutscher Kohleausstieg – sinnlos? Eine Analyse
Mangelnden ökonomischen Sachverstand werfen sich Experten und Politiker in der Debatte über Auswege aus der Klimakrise gegenseitig vor. Es geht dabei um die Wechselbeziehungen zwischen nationalen Plänen und europäischen Vorgaben. Die Lösung ist kompliziert, aber eindeutig: Die Politik muss nur wollen.
Am Beispiel Hambacher Forst diskutiert Deutschland intensiv über den Kohleausstieg. Solche nationalen Maßnahmen lohnen sich erst, seitdem die EU den Emissionshandel reformiert hat. Die Diskussion kreist noch einseitig um Kraftwerke und Großindustrie. Doch auch für die anderen Sektoren – Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft – gibt es inzwischen feste Ziele und Ausgleichsmechanismen. Sie werden nur weitgehend ignoriert.
Mal angenommen, RWE hat demnächst ein Einsehen. Der Konzern verzichtet darauf, den Rest des Hambacher Forsts zu roden und stellt das Verfeuern von rheinischer Braunkohle in seinen Kraftwerken Niederaußem und Neurath ein. Nützt das etwas? Bremst das die globale Erwärmung, hält das die globale Klimakrise auf?
Sobald die Triumphrufe der Hambi-bleibt-Kämpfer und sonstiger Verfechter eines schnellen Kohleausstiegs verklungen sind, wird sich die Antwort auf diese Frage als komplizierter erweisen, als es zunächst scheint. Die Braunkohlekraftwerke in Deutschland nehmen schließlich am europäischen Emissionshandel-System EHS teil, das für Stromkonzerne und Großindustrie gilt. Die deutschen Konzerne müssen oder mussten auf dem Markt Zertifikate für ihre üppigen Treibhausgas-Emissionen erwerben. Diese Verschmutzungsrechte stellen ein Wirtschaftsgut dar, dessen Angebot und Nachfrage RWE mit seinem Rückzug beeinflussen würde. Die Rückwirkung auf die Börse will also mitbedacht sein.
Trotzdem lässt sich die Eingangsfrage mithilfe der EU-Direktive 2018/410 eindeutig beantworten, wenn man es will. Dieses im März 2018 verabschiedete Regelwerk reformiert nämlich die Grundsätze des EHS. Und dort in Unterpunkt 20 heißt es: Wenn ein Mitgliedsstaat über die EU-Bestimmungen zum Klimaschutz hinausgeht und Kraftwerke stilllegt, darf es danach die Emissionsrechte, die die Anlage bei weiterem Betrieb gebraucht hätte, löschen. Mit anderen Worten: Deutschland kann die Gesamtmenge der Emissionen in der EU dauerhaft verringern, wenn es Niederaußem und Neurath (und andere Braunkohlekraftwerke) vom Netz nimmt.
Der Vorwurf, „Klimanationalismus“ zu betreiben
Bis zu Christian Lindner scheint sich diese neue Regelung allerdings noch nicht herumgesprochen zu haben. Der FDP-Chef hat nämlich seinem Duz-Freund, dem Vorsitzenden der Grünen Robert Habeck, in der Anne-Will-Sendung vom vergangenen Sonntag vorgeworfen, dessen Partei betreibe „Klimanationalismus“. Habeck schnappte erkennbar nach Luft, als Lindner erklärte: „Ihr sagt, rein nationale Maßnahmen beim Klimaschutz, und da bekommt Ihr Applaus dafür – Hambacher Forst –, die würden irgendwie die Erderwärmung stoppen. Die Wahrheit ist, jede Tonne CO2, die in Deutschland zusätzlich eingespart wird durch eine rigorose Politik, die wird in Polen zusätzlich verfeuert.“ Es gebe schließlich den EU-Zertifikatehandel. Die Grünen würden also „ohne ökonomischen Sachverstand etwas vorantreiben, was dem Klima nicht nutzt“.
Lindner täuscht sich damit allerdings: In der Debatte nach der Sendung warfen Wissenschaftlerinnen wie Claudia Kemfert vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung und Politiker wie der Umwelt-StaatssekretärJochen Flasbarth dem FDP-Chef selbst vor, nicht auf dem neuesten Stand zu sein. Lindner hat den polemischen Begriff vom „Klimanationalismus“ schon seit einigen Monaten im rhetorischen Repertoire. So lange er damit für verstärktes Engagement in Afrika und Asien wirbt, wird er auch kaum Widerspruch ernten. Umstritten ist seine Aussage aber vor allem dort, wo sie forcierten Klimaschutz in Deutschland für wirkungslos erklären will.
Die Metapher vom Wasserbett
Dieses Argument wird von der FDP, der Industrie und manchen Ökonomen gern verwendet, um „deutsche Alleingänge“ zu geißeln. Es beruht auf der Vorstellung, dass die einmal zugeteilten Emissionsrechte von dem stillgelegten Meiler auf noch aktive Kraftwerke oder Aluminiumhütten übertragen – sprich: verkauft – werden, die dann umso ungehemmter Kohlendioxid ausspucken. Diese Abläufe werden gelegentlich mit einer Wasserbett-Metapher erklärt, wo sich an der einmal eingefüllten Menge auch nichts ändert, wenn einzelne Benutzer aufstehen oder die Position wechseln.
Doch tatsächlich hat die Reform des EHS vom April 2018 ein Loch in die Hülle des Betts gestanzt, wie manche sagen. Oder es – in den Worten des Thinktanks Agora Energiewende – in eine Badewanne mit Überlaufventil verwandelt. So oder so kann nun mehr Wasser aus dem System entnommen werden, als es der europaweite Fahrplan ohnehin schon vorsieht. Es lassen sich nämlich nun Emissionsrechte widerrufen, wenn nationale Gesetze zum Klimaschutz den Ausstoß von Treibhausgasen stärker reduzieren als von der EU vorgegeben.
Dafür gibt es zwei Mechanismen: Erstens werden ab 2019 Zertifikate zunächst in eine sogenannte Stabilitätsreserve überführt und können dort 2023 zum Teil gelöscht werden. Das führt dazu, dass selbst klimawirksame Maßnahmen der Vergangenheit den maximalen Ausstoß der Zukunft reduzieren können, was bisher – das war offenbar der Kenntnisstand von Christian Lindner – tatsächlich nicht möglich war.
Ein System kommunzierender Röhren
Das würde auch gelten, nähme RWE zum Neujahrstag 2019 seine Kraftwerke vom Netz. Allerdings dürfte dieser Kohleausstieg nicht voll auf die künftigen Emissionsmengen durchschlagen: Grischa Perino, Ökonomie-Professor an der Universität Hamburg schätzt, das für jede eingesparte Tonne CO2der weiterhin erlaubte Ausstoß um eine halbe sinken würde. Er hat die neuen EU-Regeln im vergangenen April in einem Aufsatz in Nature Climate Change als System kommunizierender Röhren dargestellt.
Dieser Effekt würde nach der Erwartung von Fachleuten 2023 enden, wenn die Löschung der Zertifikate vollzogen ist. Dann schließt sich das Leck im Wasserbett womöglich wieder. Für die Zeit danach – es ist ja ohnehin unrealistisch, so schnell Braunkohlekraftwerke zu schließen – gibt es in den neuen EU-Spielregeln einen weiteren, nämlich den schon erwähnten Mechanismus: Wenn Länder Kohlekraftwerke stilllegen, können sie die weitere Verwendung der Emissionsrechte des Meilers sozusagen stoppen. Es ist dabei egal, ob das betroffene Unternehmen seine angesparten Zertifikate auf den Markt wirft – der Staat kürzt die Menge der Verschmutzungsrechte bei der nächsten und künftigen Auktionen entsprechend. Er muss es nur wollen, und dafür in Kauf nehmen, keine Einnahmen aus dem Verkauf der Zertifikate zu erzielen.
Den Klimaschutz mit nationaler Politik voranzutreiben ist also eine politische, keine technisch-administrative Frage; eine Entscheidung, kein Automatismus. Wenn man das komplizierte Verfahren ignoriert oder weiter unentschlossen vor sich hinwurstelt, lässt sich die Gelegenheit aber nicht nutzen. Das sollte den Politiker Lindner eigentlich interessieren.
Kraftwerke sind nicht alles
Etwas ähnliches gilt übrigens auch für den großen Bereich der Emissionen, die nicht vom EHS erfasst werden, vor allem Verkehr, Wärme und Landwirtschaft. Sie sind in Deutschland ungefähr für die Hälfte der Emissionen verantwortlich. Hier gibt es ebenfalls seit diesem Frühjahr eine EU-Direktive: 2018/842. Demnach muss Deutschland diesen Anteil der Emissionen bis 2030 auf einem vorgegebenen Pfad um 38 Prozent unter den Stand von 2005 reduzieren, also von fast 480 auf knapp 300 Millionen Tonnen CO2. Die Richtlinie sieht ebenfalls eine Art Handelssystem vor: Wenn ein Staat seine Quote in einem oder mehreren Jahren übererfüllt hat, darf er in bilateralen Abkommen Reduktionsmengen auf andere EU-Mitglieder übertragen.
Was das dann kostet, ist Verhandlungssache: Der Preis für diese Nicht-EHS-Emissionen kann sich am Börsenwert der Zertifikate des EHS orientieren, der zuletzt bei 18 Euro lag, aber im September auch schon 25 Euro pro Tonne CO2 betrug und vielleicht demnächst in Richtung 30 bis 50 Euro steigt. Er kann womöglich aber auch politische Zugeständnisse in anderen Fragen enthalten. Wichtig ist: es ist eine Kann-Bestimmung. Sollte Deutschland „mit rigoroser Politik“ seine Verpflichtungen übertreffen, muss es die Einsparungen nicht auf europäischer Ebene weitergeben, sondern kann durchaus, wie Lindner es formulierte, „mit rein nationalen Maßnahmen irgendwie die Erderwärmung stoppen“. Wiederum eine politische Frage.
Überschüsse oder Defizite?
Die aktuelle Diskussion um Klimanationalismus lenkt jedoch davon ab, dass Deutschland im Moment seinen Nachbarländern überhaupt keine Einsparungen anbieten kann. Das Gegenteil ist der Fall: Es wird auf die Einsparungen anderer Länder angewiesen sein. Denn Deutschland hinkt seinen Zielen weit hinterher und wird nach Eingeständnis der Regierung seine eigene Reduktionsvorgabe für 2020 verfehlen. Da diese aber inzwischen von der EU eingeplant ist, muss das Land womöglich Ausgleichszahlungen leisten, also bei anderen Staaten mittels bilateraler Verhandlungen ungenutzte Verschmutzungsrechte für Nicht-EHS-Emissionen erwerben.
Und ob das Land die Kurve bis 2030 auf den Pfad biegen kann, den Europa mit Zustimmung der Bundesregierung vorgegeben hat, ist zweifelhaft. Vielmehr könnte es teuer werden: Matthias Deutsch von Agora Energiewende schätzt in einer Analyse, dass Deutschland bis 2030 mit insgesamt gut 600 Millionen Tonnen CO2-Reduktion aus den Sektoren Verkehr, Gebäude und Landwirtschaft im Minus ist. Es könnte dann 30 bis 60 Milliarden Euro kosten, bei den Nachbarn die entsprechenden Quoten zu kaufen, wenn der EHS-Preis zugrunde gelegt wird und 50 bis 100 Euro pro Tonne CO2 beträgt. Und solche Zahlungen hätten, wie der Thinktank anmerkt, keinen Mehrwert für Deutschland: „Im Gegensatz zu Kompensationszahlungen ziehen Klimaschutzmaßnahmen bei Verkehr, Gebäuden und Landwirtschaft Investitionen und Wachstum nach sich.“
Das Abschalten der Braunkohlekraftwerke würde im Übrigen gegen die Probleme in den Sektoren Verkehr und Wärme nicht helfen: Deutschland darf keine Emissionsrechte vom EHS- in den Nicht-EHS-Bereich übertragen; dieses Recht haben – in geringem Umfang – nur neun kleinere EU-Staaten herausverhandelt.
Christian Lindners Aussage müsste also von Kopf auf die Füße gestellt werden: Wenn Deutschland seine Ziele übererfüllt, kann es dem Klima nützen, falls es sich dazu politisch entscheidet. Bleibt es wie bisher hinter den Erwartungen zurück, dann fangen es womöglich seine Nachbarn dank der Mechanik der europäischen Ausgleichsregeln auf. Falls die Nachbarstaaten sich nicht ihrerseits auf ein solches Rettungsnetz verlassen, das auch von Deutschland aufgespannt wird. ◀